改革開放以來, 尤其是21世紀(jì)以來, 隨著城市化的加速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高, 中國城市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2000年到2015年, 全國僅收集和運(yùn)送到各生活垃圾處理場(chǎng) (廠) 的城市生活垃圾量, 就由11819萬噸/年增長到19142萬噸/年。1而與城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長不相適應(yīng)的是, 中國城市生活垃圾管理在很多方面還具有傳統(tǒng)廢物管理模式的特征, 適合國情的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式還未建立起來。這無疑給城市管理和發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn), 成為制約城市化、環(huán)境保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對(duì)這樣一個(gè)日益嚴(yán)峻的問題, 國內(nèi)學(xué)界自20世紀(jì)80年代中期以來即開始研究, 2001年以后則給予了越來越多的關(guān)注。本文旨在從公共管理的視角對(duì)國內(nèi)學(xué)界32年來 (1985—2016年) 關(guān)于中國城市生活垃圾管理問題的理論研究進(jìn)行一次階段性總結(jié)和評(píng)析, 以了解這項(xiàng)研究的一般狀況、學(xué)界對(duì)城市生活垃圾管理中公共管理問題的認(rèn)識(shí), 以及這項(xiàng)研究存在的不足與前進(jìn)的方向。

西方學(xué)界關(guān)于生活垃圾管理的研究始于20世紀(jì)70年代, 以美國亞利桑那大學(xué)威廉·拉什杰 (William L.Rathje) 博士創(chuàng)立垃圾學(xué)為標(biāo)志。研究脈絡(luò)大致可分為三個(gè)階段:第一階段, 20世紀(jì)70年代, 研究主題是垃圾收費(fèi)和末端無害化處理。第二階段, 20世紀(jì)80年代, 以源頭減量化為主。第三階段, 20世紀(jì)90年代以后, 主要研究循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下的垃圾資源化和減量化問題。國內(nèi)關(guān)于城市生活垃圾管理的研究起步較晚, 能夠查閱到的早文獻(xiàn)發(fā)表于1985年, 重點(diǎn)關(guān)注這一問題則是21世紀(jì)以來。由于后面還將對(duì)城市生活垃圾管理過程中更具實(shí)質(zhì)性的問題進(jìn)行總結(jié), 這里主要就國內(nèi)學(xué)界對(duì)此問題研究的發(fā)展階段、研究成果的數(shù)量與質(zhì)量、研究主題等一般性狀況進(jìn)行歸納。在歸納和述評(píng)之前, 需要說明的還有以下兩點(diǎn):第一, 本文在后面述評(píng)的對(duì)象為中國知網(wǎng) (CNKI) 1985—2016年間題名中包含“城市生活垃圾”的文獻(xiàn), 但考慮到中國知網(wǎng)對(duì)2016年文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)還不全, 因此本部分的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)截至2015年。統(tǒng)計(jì)的文獻(xiàn)主要包括期刊文獻(xiàn)、碩博士論文、會(huì)議文獻(xiàn)、報(bào)紙文獻(xiàn)四類。第二, 在評(píng)估指標(biāo)選取上, 本文參考了美國學(xué)者斯塔林斯 (Robert Stallings) 和費(fèi)里斯 (James Ferris) (Stallings&Ferris, 1988) 、豪斯頓 (David Houston) 和德利萬 (Sybil Delevan) (Houston&Delevan, 1990) 、國內(nèi)學(xué)者何艷玲 (2007) 、丁煌和李曉飛 (2013) 等的研究, 主要選取了研究成果發(fā)表年份、數(shù)量、出處、主題等指標(biāo)。

研究階段指的是學(xué)界對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問題或科學(xué)問題關(guān)注、研究的發(fā)展過程, 標(biāo)志著該項(xiàng)研究的“熱度”。本文選取相關(guān)年份的研究成果數(shù)量來評(píng)估城市生活垃圾問題的研究階段。研究成果的數(shù)量越多, 說明該項(xiàng)研究越“熱”, 反之則越“冷” (見圖1、表1) 。

由圖1和表1可以看出, 國內(nèi)關(guān)于城市生活垃圾管理的研究基本上可以分為三個(gè)階段:個(gè)別關(guān)注期 (1985—1995年) 、關(guān)注度提升期 (1996—2005年) 、持續(xù)關(guān)注期 (2006—2015年) 。在第一階段, 這一問題僅受到極少數(shù)學(xué)者的關(guān)注, 11年間僅發(fā)表相關(guān)研究成果81篇, 年均只有7篇。碩博士論文、會(huì)議文獻(xiàn)、報(bào)紙文獻(xiàn)對(duì)這一問題竟然連1篇成果都沒有。在第二階段, 這一問題受到的關(guān)注度不斷提升。年發(fā)表的文獻(xiàn)數(shù)量由1996年的19篇, 增長到2005年的223篇, 年均發(fā)表相關(guān)成果110篇。不僅期刊文獻(xiàn)數(shù)量持續(xù)增長, 碩博士論文、會(huì)議、報(bào)紙等都對(duì)這一問題給予了越來越多的關(guān)注。在第三階段, 學(xué)界對(duì)這一問題的關(guān)注度進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)較高且相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期。年均發(fā)表的文獻(xiàn)達(dá)到248篇且每年都穩(wěn)定在200篇以上;少者為2006年 (205篇) , 多者為2007年和2011年 (皆為295篇) ;且各類文獻(xiàn)的數(shù)量都相當(dāng)可觀。

研究成果的質(zhì)量指的是研究成果的優(yōu)劣程度, 標(biāo)志著一項(xiàng)研究的發(fā)展水平。在學(xué)界, 一般以研究成果的出處、社會(huì)認(rèn)可度等來代表研究成果的質(zhì)量。本文以CSSCI期刊論文、博士學(xué)位論文、人大復(fù)印資料轉(zhuǎn)載等三項(xiàng)指標(biāo)來具體評(píng)估這項(xiàng)研究成果的質(zhì)量 (見圖2) 。

由圖2可以看出, 31年來相關(guān)研究的重要文獻(xiàn)數(shù)量并不多, 僅發(fā)表CSSCI期刊論文103篇, 博士論文54篇, 除CSSCI期刊論文外的人大復(fù)印資料轉(zhuǎn)載18篇, 總共只有175篇2, 僅占全部文獻(xiàn)數(shù) (3657篇) 的4.8%。

研究主題是一項(xiàng)研究的主要關(guān)注點(diǎn), 標(biāo)志著該項(xiàng)研究成果的主要內(nèi)容。城市生活垃圾管理具有非常豐富的內(nèi)容, 例如:按照管理過程分, 有源頭產(chǎn)生、中間收運(yùn)、末端處理等環(huán)節(jié);按照管理成熟程度的不同, 有不同國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒, 以及國內(nèi)不同城市之間的比較;等等。本文以CSSCI期刊論文、博士學(xué)位論文、人大復(fù)印資料轉(zhuǎn)載論文等175篇重要的研究成果為例來分析學(xué)界對(duì)這項(xiàng)研究的主要關(guān)注點(diǎn) (見圖3) 。

如圖3所示, 學(xué)界為關(guān)注的是城市生活垃圾的處理環(huán)節(jié), 共發(fā)表重要研究成果93篇, 占全部重要文獻(xiàn)數(shù)的53%。其后依次為綜合研究3 (23篇) 、垃圾分類收集 (15篇) 、國內(nèi)城市案例研究 (13篇) 、收費(fèi) (11篇) 、資源化 (10篇) 、域外經(jīng)驗(yàn) (8篇) 、文獻(xiàn)綜述 (2篇) 。

在了解了學(xué)界關(guān)于城市生活垃圾管理研究的一般狀況之后, 本文下面將關(guān)注學(xué)界對(duì)這一領(lǐng)域更具“實(shí)質(zhì)性”問題的研究。城市生活垃圾管理的過程可以分為源頭產(chǎn)生、中間收運(yùn)、末端處理等環(huán)節(jié), 本文即以此為線索, 梳理學(xué)界在相關(guān)問題上的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。源頭產(chǎn)生階段是城市生活垃圾管理的起始階段, 主要是減少垃圾的產(chǎn)生和對(duì)產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行分類的過程。學(xué)界對(duì)這一階段重點(diǎn)關(guān)注的是生活垃圾的源頭減量和分類問題。

源頭減量指的是從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生量, 學(xué)界對(duì)于這方面的研究還很少。其重要原因在于“生活垃圾減量化”含義的多樣性和模糊性。例如, 有學(xué)者指出, 城市生活垃圾的減量有源頭減量、中間減量和末端減量三種含義 (黃中顯、付健, 2015) , 而在實(shí)踐中, 更加強(qiáng)調(diào)的則是中間減量———通過垃圾分類減少中間清運(yùn)量 (袁開福、羅貴文, 2010;雷秉亞、安沁生, 2010) 和末端減量———通過焚燒、堆肥等方式減少末端排放量 (謝新源等, 2011) 。立法者雖然注意到了源頭減量的重要性, 但是法律規(guī)范大多是示范性、倡導(dǎo)性和宣誓性的, 缺乏可操作的規(guī)范體系, 對(duì)家庭垃圾排放問題重視不夠 (黃中顯、付健, [27]) , 同時(shí)也缺乏相關(guān)的財(cái)稅、價(jià)格等市場(chǎng)手段的支持, 企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)此了解不足 (陳思勤、樓紫陽, 2016;侯燕等, 2007) 。為了促進(jìn)城市生活垃圾的源頭減量, 一些學(xué)者也提出了相應(yīng)的措施。例如:將清潔生產(chǎn)理念引入城市生活垃圾管理, 限制一次性用品、減少過度包裝, 采用易于社會(huì)循環(huán)利用的包裝材料和包裝方法、加大相應(yīng)的宣傳力度, 在全社會(huì)范圍內(nèi)樹立節(jié)約光榮、浪費(fèi)可恥的價(jià)值觀等 (趙國華等, 2008;陳浩、樸光玄, 2010;王正言, 2006;馮曉星, 2013) 。

垃圾分類是現(xiàn)代生活垃圾管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié), 指的是生活垃圾的產(chǎn)生者 (居民) 按照特定的標(biāo)準(zhǔn)將自己產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行歸類, 以利于生活垃圾的收運(yùn)、處理。當(dāng)前學(xué)界對(duì)城市生活垃圾分類問題的關(guān)注主要集中在分類政策、分類標(biāo)準(zhǔn)、分類意識(shí)等方面。

一是, 分類政策研究。在分類政策方面, 主要觀點(diǎn)認(rèn)為中國生活垃圾分類存在制度缺失, 缺乏明確細(xì)致、可操作性的政策法規(guī)。無論是全國性法規(guī), 還是地方性法規(guī), 對(duì)城市生活垃圾的分類收集都做出了原則性的規(guī)定, 但沒有對(duì)政府、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定, 更沒有制定有關(guān)違規(guī)行為的具體懲罰標(biāo)準(zhǔn), 導(dǎo)致這些規(guī)定往往形同虛設(shè) (譚文柱, 2011;宣琳琳、馬丹陽, 2014) 。陳子玉等 (2016) 通過對(duì)南京市社區(qū)居民問卷調(diào)查, 運(yùn)用政策執(zhí)行的“模糊-沖突”模型, 對(duì)南京市的垃圾分類政策實(shí)施進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn), 垃圾分類政策也存在著模糊性和沖突性。垃圾分類政策失敗的癥結(jié)在于制定了法律規(guī)范, 卻沒有建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制來保障它的實(shí)施 (吳宇, 2012) 。相較于居民的分類投放意識(shí)而言, 當(dāng)前生活垃圾分類中更重要的是法律法規(guī)等制度上的問題 (閻憲等, 2010) 。行為控制、法規(guī)與道德約束是制約城市生活垃圾源頭分類的兩個(gè)主要因子 (田鳳權(quán), 2014) , 因此, 政府在制定政策中要規(guī)范城市生活垃圾主體的權(quán)利與責(zé)任義務(wù), 明確相應(yīng)的懲罰標(biāo)準(zhǔn) (孟彩英, 2015) ;加快制定城市生活垃圾分類收集的管理法規(guī)、實(shí)施細(xì)則和具體辦法, 形成更具實(shí)踐指導(dǎo)意義的城市生活垃圾分類政策體系 (陳冰花等, 2001;綦文生, 2014) 。

二是, 分類標(biāo)準(zhǔn)研究。建立科學(xué)的、適合國情的分類標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代化城市生活垃圾管理的基礎(chǔ)之一, 也是當(dāng)前城市生活垃圾管理中的難點(diǎn)之一。在這一問題上, 學(xué)者們傾向于認(rèn)為當(dāng)前中國尚缺乏明確細(xì)致的分類標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出, 2004年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》雖然列出了6大類生活垃圾, 但仍然是非常粗線條的, 需結(jié)合實(shí)際不斷完善 (綦文生, 2014) 。各城市的生活垃圾分類政策中也缺乏細(xì)致的分類標(biāo)準(zhǔn), 而且不同城市執(zhí)行的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)也不一樣 (吳宇, 2012) 。在既有的研究中, 學(xué)者們也認(rèn)識(shí)到了城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的復(fù)雜性。有學(xué)者指出, 分類標(biāo)準(zhǔn)過粗, 不能很好地起到分類的效果, 還需要很多后續(xù)分類;分類標(biāo)準(zhǔn)過細(xì), 則單位和居民的工作量太大, 對(duì)居民認(rèn)知度也帶來一定困難 (孫曉杰等, 2009) 。關(guān)于如何構(gòu)建適合國情的分類標(biāo)準(zhǔn), 一些學(xué)者也提出了自己的思考。例如, 有研究認(rèn)為, 生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有易為居民理解和接受、精細(xì)完備等特點(diǎn), 形成更為科學(xué)精細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、科學(xué)的分類方法和接地氣的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn) (綦文生, 2014;許碧君, 2012) 。

三是, 分類意識(shí)研究。社會(huì)公眾對(duì)垃圾分類的認(rèn)知、理解和支持是城市生活垃圾管理政策實(shí)施成敗的關(guān)鍵條件 (何德文等, 2003;王子彥等, 2008) 。近年來, 中國公眾的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)有所覺醒, 但受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響, 生活垃圾分類意識(shí)還比較薄弱。城市居民的生活垃圾管理習(xí)慣還沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化, 存在著對(duì)垃圾分類的生態(tài)意義和社會(huì)意義了解不多、理解不深等問題 (田諾, [52]) 。即使在上海這樣相對(duì)發(fā)達(dá)的城市, 生活垃圾分類的情況也不容樂觀 (綦文生, 2014) 。在現(xiàn)代生活垃圾管理體系構(gòu)建過程中, 政府喚起和提升公眾的生活垃圾管理意識(shí)和知識(shí)具有非常重要的意義。對(duì)此, 學(xué)者們提出了一些建議。第一, 提高居民垃圾分類的素質(zhì), 包括知識(shí)、意識(shí)和能力。政府要重視環(huán)保教育, 從小抓起, 將環(huán)境保護(hù)、垃圾分類回收等知識(shí)內(nèi)容融進(jìn)教材, 貫穿于幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)教育的全過程;加強(qiáng)環(huán)保宣傳, 讓公眾知曉垃圾分類的意義并形成習(xí)慣 (高成全, 2012;孟彩英, 2015) 。同時(shí)在垃圾分類過程中要更加注重公民參與, 鼓勵(lì)公民積極參與生活垃圾管理, 努力提高其參與意識(shí), 增強(qiáng)其參與能力 (趙宇峰等, 2008;徐金龍等, 2012) 。第二, 有效激勵(lì)居民的生活垃圾分類行為。有研究指出, 為有效激勵(lì)居民實(shí)施生活垃圾源頭分類, 必須從感知到的行為障礙、環(huán)境態(tài)度、主觀規(guī)范、公共宣傳教育、利他的環(huán)境價(jià)值、利己的環(huán)境價(jià)值、感知到的行為動(dòng)力等7個(gè)方面加以正確引導(dǎo) (曲英, 2011) 。

中間收運(yùn)階段是聯(lián)結(jié)城市生活垃圾源頭產(chǎn)生與末端處理的中間環(huán)節(jié), 包括城市生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸 (轉(zhuǎn)運(yùn)) 等管理過程。學(xué)界對(duì)這一階段的研究總體比較薄弱, 主要集中在收運(yùn)路線、收集體系、收運(yùn)效果等方面。

學(xué)者們認(rèn)為, 在中間收運(yùn)階段, 生活垃圾收運(yùn)路線不科學(xué)、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)困難等問題比較突出。有研究指出, 由于生活垃圾運(yùn)輸路線缺乏科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì), 造成人力、物力、財(cái)力的大量損失及有用資源的嚴(yán)重浪費(fèi), 為后續(xù)的垃圾處理增加困難 (王芳芳等, 2010) ;生活垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)也變得困難重重, 特別是在人口高度密集、土地資源供應(yīng)極為緊張、交通擁堵壓力巨大、環(huán)境保護(hù)要求較高的中心城區(qū)建設(shè)大中型生活垃圾中轉(zhuǎn)站, 需要解決諸如土地資源、城市景觀、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境污染及其治理等棘手問題 (韋吉社、張健, 2014) 。城市生活垃圾的良好收運(yùn)需要科學(xué)合理的收運(yùn)路線和完善的轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施?；诖? 有學(xué)者建議應(yīng)運(yùn)用GIS (地理信息系統(tǒng)) 以及AHP (層次分析法) 等現(xiàn)代信息技術(shù), 建立可視化的多目標(biāo)運(yùn)輸體系, 以確定生活垃圾的佳運(yùn)輸路徑 (王桂琴等, 2010) 。中心城區(qū)一體式生活垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè), 應(yīng)綜合考慮其外部空間的邊界、場(chǎng)所、出入口、通道、標(biāo)志、周邊等六個(gè)構(gòu)成要素 (韋吉社、張健, [61]) 。

這方面的研究主要集中在兩個(gè)問題上。一是對(duì)非正式垃圾收集體系的研究。學(xué)者們指出, 由于中國城市還存在相當(dāng)數(shù)量的“拾荒”人員, 居民也有從生活垃圾中分揀“廢品”出售給“廢品收購站”的傳統(tǒng), 雖然表面上沒有建立起一套完整的生活垃圾分類收集體系, 但實(shí)際上存在著一套非正式的垃圾收集體系 (郭素榮、陳宗團(tuán), 2000;吳金芳, 2013) 。這套以市場(chǎng)機(jī)制為主的非正式生活垃圾收集體系在再生資源收集方面發(fā)揮了重要作用, 如有學(xué)者以北京市為例, 估算出大約30%的生活垃圾得到了資源化收集處理 (周燕芳、熊惠波, 2010) 。同時(shí)也有研究指出, 在沒有外在強(qiáng)制性力量影響的條件下, 這樣的生活垃圾收集體系也會(huì)出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)、特殊垃圾無法收集、廢品加工造成二次污染等問題 (吳金芳, 2013) 。二是對(duì)現(xiàn)代生活垃圾收集體系構(gòu)建的研究。學(xué)界對(duì)這一問題的研究主要集中在兩個(gè)問題上:第一, 收集體系的構(gòu)成主體問題。戴桂林等 (2008) 在研究城市廢舊家電收集體系時(shí)提出, 要建立聯(lián)合收集模式, 使家電制造商、第三方物流企業(yè)、零售商等主體在價(jià)值鏈上進(jìn)行互補(bǔ)合作。王小紅和張弘 (2013) 基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出通過經(jīng)濟(jì)刺激方式吸引城市居民、垃圾拾荒者、廢品收集小販、廢品收集企業(yè)等社會(huì)和市場(chǎng)力量進(jìn)入垃圾收集行業(yè), 實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)綜合效應(yīng)的增加。婁成武 (2016) 在對(duì)德國、巴西以及中國的垃圾收集模式進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上, 提出城市生活垃圾收集網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建要明確政府、居民、拾荒者、相關(guān)上下游企業(yè)等主體責(zé)任, 有效發(fā)揮各主體的作用。第二, 政府在收集體系中的角色問題。學(xué)者們指出, 政府應(yīng)監(jiān)督相關(guān)企業(yè)履行收集義務(wù), 依法對(duì)不履行行為實(shí)施必要處罰;出臺(tái)優(yōu)惠的廢品收集政策, 鼓勵(lì)小區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分裝收集, 鼓勵(lì)生活垃圾分類收集和再生資源收集的銜接;扶持拾荒者成立合作社, 承擔(dān)重要的協(xié)調(diào)功能等 (戴桂林等, 2008;程玲俐、吳鈾生, 2012;婁成武, 2016) 。

近年來, 隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入, “垃圾是放錯(cuò)了地方的資源”的理念逐漸得到人們的認(rèn)同。由于自然資源的稀缺性和物質(zhì)守恒定律, 城市生活垃圾中的幾乎所有成分對(duì)人類都具有“再利用價(jià)值” (王偉, 2001) 。當(dāng)前雖然中國大多數(shù)城市都已開展垃圾回收工作, 但實(shí)際效果卻不盡人意。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面, 一是回收率比較低。與發(fā)達(dá)國家相比, 中國城市生活垃圾中可回收物 (如紙類、塑料、玻璃金屬等) 的含量并不低 (董越勇等, [14]) , 但各地城市生活垃圾的平均回收率不到10%, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50%以上的回收率 (王小紅、張弘, 2013) 。二是回收面比較窄。城市生活垃圾中, 除去廢舊紙張或紙制品、廢舊金屬、啤酒瓶、飲料瓶等經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的廢舊物品外, 其余眾多種類的資源性垃圾都被作為一般性垃圾進(jìn)行了填埋或者焚燒, 沒有得到有效的回收利用 (婁成武, 2016) 。之所以收運(yùn)效果較差, 一個(gè)重要原因在于現(xiàn)代化的再生資源回收體系還沒有建立起來。對(duì)此有學(xué)者指出, 廢品回收工作基本是由個(gè)體戶完成的, 政府環(huán)衛(wèi)部門只負(fù)責(zé)清運(yùn)生活垃圾, 被個(gè)體戶漏過的廢品, 基本上當(dāng)作垃圾被環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)、填埋了, 因此導(dǎo)致生活垃圾中有用物品的回收率較低 (王偉, 2001) 。

末端處理即運(yùn)用焚燒、填埋、堆肥等方式對(duì)生活垃圾的后處置。這是現(xiàn)代城市生活垃圾管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié), 很大程度上標(biāo)志著一個(gè)城市的生活垃圾管理能力和水平。相較于前兩個(gè)階段而言, 學(xué)界對(duì)這一階段的研究給予了較多的關(guān)注, 在處理方式、處理設(shè)備和技術(shù)水平、處理設(shè)施建設(shè)中的資金籌集、處理設(shè)施建設(shè)引起的社會(huì)穩(wěn)定和鄰避沖突等問題上都進(jìn)行了一定的研究。

現(xiàn)代城市生活垃圾的無害化處理主要有填埋、堆肥、焚燒等三種方式。環(huán)境上有效、經(jīng)濟(jì)上可承受、社會(huì)大眾認(rèn)可是現(xiàn)代城市生活垃圾無害化方式選擇應(yīng)遵循的三大原則 (王明珠, 2013) 。國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐顯示, 焚燒越來越成為生活垃圾處理和再資源化的主要方式。在國內(nèi), 近年來雖然焚燒發(fā)電方式受到各地政府的普遍青睞, 但城市生活垃圾焚燒處理的比例仍然較低 (黃潤源, 2010) , 直到2012年, 全國3/4的城市生活垃圾還是用填埋、堆肥等較為傳統(tǒng)的方式來處理的, 只有不到1/4的生活垃圾通過焚燒方式處理 (薛立強(qiáng), [70]) 。

學(xué)者們認(rèn)為, 雖然近年來中國城市生活垃圾焚燒及尾氣凈化技術(shù)有了相當(dāng)程度的提升 (毛庚仁等, 2010) , 但很多城市的生活垃圾處理設(shè)備和技術(shù)水平與國外相比還有較大的差距。例如, 有調(diào)查認(rèn)為, 中國很多中小城市的垃圾處理設(shè)備和技術(shù)水平十分落后, 普遍存在著機(jī)械老化、防滲漏措施不達(dá)標(biāo)、無害化處理整體水平低等問題 (周林潔, 2013) 。同時(shí), 適合中國特殊城市生活垃圾組分的無害化處理技術(shù)還亟待突破和提升。有學(xué)者指出, 在堆肥處理中, 中國城市生活垃圾多渣性和不可降解組分高等特點(diǎn)使得堆肥過程中除了需要傳統(tǒng)的發(fā)酵外, 還必須設(shè)置復(fù)雜的分洗、破碎等設(shè)備, 而當(dāng)前的技術(shù)和工藝條件卻難以達(dá)到要求;在焚燒處理中, 水、渣、灰、鹽等含量高及含熱量低等特點(diǎn)不僅增加了焚燒成本, 而且還增加了尾氣中的氯化物和顆粒物, 造成腐蝕焚燒爐、加重二噁英等二次污染等問題, 而這些問題的解決當(dāng)前而言也是技術(shù)難題 (毛庚仁等, 2010) 。城市生活垃圾處理受到處理設(shè)備和技術(shù)水平的嚴(yán)格限制, 如何研制出適合國情的處理設(shè)備和技術(shù)水平是生活垃圾管理中的基礎(chǔ)性問題。為解決這些問題, 學(xué)者建議應(yīng)建立一支高水平、高素質(zhì)的環(huán)衛(wèi)科研隊(duì)伍, 積極開展生活垃圾處理的科學(xué)研究和技術(shù)攻關(guān), 以不斷提高生活垃圾處理能力和開辟綜合利用的新技術(shù)、新途徑;應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生活垃圾中有用物質(zhì)進(jìn)行深度回收利用技術(shù)、適合國情的無害化處理技術(shù)的研究;應(yīng)加快焚燒技術(shù)引進(jìn)吸收以及關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化的進(jìn)程, 扶持氣化熔融焚燒技術(shù)等高效資源化、污染物接近零排放的新型焚燒技術(shù), 以及具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的垃圾焚燒尾氣凈化技術(shù)的研制和創(chuàng)新 (杜雪蓮、高勝超, 2013;李輝, 2014;張英民等, 2011) 。

城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)需要大量的資金, 其來源主要有政府財(cái)政、企業(yè)、社會(huì)主體等。很長一段時(shí)間, 由于垃圾處理產(chǎn)業(yè)投資大、建設(shè)和投資回收期長、投資回報(bào)率低等多種因素 (曹娜、王玲, 2009) , 政府是唯一的投資主體, 因此很多城市政府存在著對(duì)生活垃圾管理重視不夠、資金投入不足的問題。例如, 一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn), 2009年各省級(jí)政府對(duì)生活垃圾處理資金的投入普遍很少, 只有北京超過10億元, 有13個(gè)省級(jí)政府的投入還不足1億元, 上海、天津兩市的投入分別僅有0.59、0.15億元 (陳蘭芳等, 2012) 。在未來一段時(shí)期, 隨著垃圾焚燒廠等處理設(shè)施建設(shè)的增加, 僅靠政府財(cái)政已經(jīng)難以滿足巨大的投資需求, 因此需要形成多元化的融資渠道。一方面政府要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度, 增加生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入 (石文偉, 2014) ;另一方面, 還要利用其他投資主體和銀行、國債、股票等融資手段盡快融入城市生活垃圾管理領(lǐng)域, 鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營 (宣琳琳、馬丹陽, 2014;曹娜、王玲, 2009) 。企業(yè)和社會(huì)資金在參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)過程中可采用的項(xiàng)目模式包括BOT (Build-Operate-Transfer) 、TOT (Transfer-Operate-Transfer) 以及BOO (Build-Own-Operate) 等 (常杪等, [2]) 。同時(shí)值得注意的是, 在公私合作模式即PPP模式 (Public-PrivatePartnership) 下, 政府只是將生活垃圾處理設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營等工作轉(zhuǎn)移給了企業(yè), 但垃圾處理結(jié)果和終法律責(zé)任則由政府承擔(dān) (孟春等, 2014) 。當(dāng)前PPP模式應(yīng)用于垃圾處理設(shè)施建設(shè)方面存在很多問題, 例如項(xiàng)目招標(biāo)程序不完善不透明、地方政府過于看重較低的垃圾處理支付價(jià)格、有些地方政府拖欠相關(guān)費(fèi)用、鄰避現(xiàn)象日趨嚴(yán)重、規(guī)劃滯后影響市場(chǎng)需求、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)資本參與不足以及企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大等 (薛濤, 2014;常杪等, 2010) 。為解決這些問題, 學(xué)者也提出了相應(yīng)的建議, 主要有健全專門的PPP法律法規(guī)、完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)政府監(jiān)管、正確抉擇特許經(jīng)營合同的關(guān)鍵條件等 (韓帥奇等, [21];孟春等, 2014) 。

當(dāng)前城市生活垃圾處理面臨著人口規(guī)模膨脹、土地空間有限、處理設(shè)施緊缺、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響較大等突出問題 (梁昊光、汪小勤, 2008) 。尤其是在生活垃圾中轉(zhuǎn)站、焚燒廠等處理設(shè)施建設(shè)的過程中, 影響社會(huì)局部穩(wěn)定的問題非常突出, 由此引起的環(huán)境群體性事件此起彼伏。一方面, 大的國內(nèi)環(huán)境背景要求政府多建生活垃圾處理設(shè)施, 特別是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目;另一方面, 民眾對(duì)垃圾處理設(shè)施建設(shè)的抵觸卻呈加劇趨勢(shì) (吳金芳, 2013) 。隨著垃圾焚燒暴露出來越來越多的環(huán)境問題, 尤其是焚燒產(chǎn)生的二噁英的強(qiáng)致毒性問題, 使得政府和民眾之間的矛盾日漸激化, 環(huán)境抗?fàn)幒袜彵軟_突行為時(shí)有爆發(fā) (陳寒, [4]) 。為解決城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)引起的多種問題, 學(xué)者們從決策制度、信息公開、生態(tài)補(bǔ)償以及監(jiān)管機(jī)制等多方面進(jìn)行了研究。相關(guān)研究認(rèn)為, 城市生活垃圾處理決策必須明確相應(yīng)的利益相關(guān)者, 構(gòu)建支持信息數(shù)據(jù)庫, 加強(qiáng)相關(guān)的公信力建設(shè), 采用適當(dāng)?shù)臎Q策方法;應(yīng)采取生活垃圾處理全過程的信息公開制度, 制定有關(guān)生活垃圾處理過程中公眾參與的相關(guān)法律法規(guī), 明確公民的環(huán)境權(quán);解決機(jī)制和制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境正義、平等協(xié)商、選址決策程序公開、人性公平等原則;加強(qiáng)政府監(jiān)管, 建立利益相關(guān)者有效參與的監(jiān)管機(jī)制等 (許威, 2013;劉洪濤等, 2013;張向和、彭緒亞, 2010;劉東、李璞, 2012) 。

在城市生活垃圾管理中, 有一些問題涉及管理的全過程, 不能簡(jiǎn)單地歸為上述任何一個(gè)環(huán)節(jié), 本文將其稱為“整體性管理問題”。這些整體性的公共管理問題主要是城市生活垃圾管理體制問題和生活垃圾收費(fèi)問題。

一方面, 現(xiàn)行城市生活垃圾管理體制的問題。學(xué)者們認(rèn)為, 中國現(xiàn)行的城市生活垃圾管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的, 長期以來存在三個(gè)方面的問題:一是, 多頭管理、職責(zé)交叉。這被認(rèn)為是目前城市生活垃圾管理中的大弊端 (高成全, 2012) 。城市生活垃圾管理在橫向上涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、商務(wù)、市容環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門。其中住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門是城市生活垃圾管理的主管部門, 有害垃圾及其污染防治由環(huán)保部門負(fù)責(zé), 可回收垃圾的處理由商務(wù)部門負(fù)責(zé), 城市生活垃圾的日常監(jiān)管由市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé), 但這種分工對(duì)于未能分離出來的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區(qū), 而且對(duì)于生活垃圾產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)歸屬模糊不清 (徐丹, 2014) 。在縱向上, 大城市基本形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的市、區(qū)縣、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 三級(jí)管理體制 (楊凌、元方, 2007) , 但卻存在著上下級(jí)政府之間職責(zé)劃分不清, 各級(jí)政府都來管一件事的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象 (朱光磊、張志紅, 2005) 。二是, 政企不分、政社不分。作為一個(gè)公共問題, 城市生活垃圾本應(yīng)由政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同治理, 但現(xiàn)實(shí)中卻存在著政府成為唯一的城市生活垃圾管理責(zé)任者, 從生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸?shù)教幚? 全都由政府來承擔(dān)的問題 (郭偉偉, 2010) 。在具體管理過程中, 存在著政府部門作為管理者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的“三者合一”現(xiàn)象。有研究指出, 雖然部分城市進(jìn)行了環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化和事業(yè)單位企業(yè)化的改革, 但是改制建立的國有企業(yè), 并沒有充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 仍受環(huán)衛(wèi)部門的直接或間接領(lǐng)導(dǎo)和管理 (徐丹, 2014) ;生活垃圾的清運(yùn)、處置還是主要靠政府的大量補(bǔ)貼與行政命令手段, 垃圾處理者無經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng) (盧英方等, 2002) 。三是, 職責(zé)配置不到位。由于對(duì)城市生活垃圾問題重視不夠, 應(yīng)該給予的職責(zé)卻沒有給予。例如, 有學(xué)者指出, 城市生活垃圾往往是導(dǎo)致城市環(huán)境問題的重要因素, 但主管環(huán)境問題的環(huán)保部門卻在城市生活垃圾管理方面權(quán)限過小, 造成城市生活垃圾引起的環(huán)境問題不能得到及時(shí)治理 (李珍剛、胡佳, 2013) 。

另一方面, 解決城市生活垃圾管理體制問題的對(duì)策。為解決城市生活垃圾管理體制存在的問題, 學(xué)者們提出了相關(guān)的對(duì)策建議。一是, 理順城市生活垃圾管理體制。有研究指出, 應(yīng)改革管理體制, 明確劃分各部門的職責(zé)范圍, 做到權(quán)責(zé)明晰;整合環(huán)境保護(hù)部門和市容環(huán)衛(wèi)部門職能, 成立綜合性環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局;通過對(duì)環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、垃圾回收利用等職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 成立全國性、綜合性的環(huán)境和資源管理委員會(huì)等 (張英民等, 2011;李珍剛、胡佳, [33]) 。二是, 構(gòu)建多元主體參與機(jī)制。有學(xué)者提出, 在城市生活垃圾管理領(lǐng)域應(yīng)引入社會(huì)主體和市場(chǎng)主體, 形成以法治化為原則, 由政府集中監(jiān)管, 以市場(chǎng)機(jī)制為推動(dòng)力, 多元社會(huì)主體參與的城市生活垃圾治理模式 (徐丹, 2014) 。在這一治理模式建構(gòu)過程中, 有些學(xué)者認(rèn)為要形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)作的“一主多元型”協(xié)作機(jī)制 (周林潔, 2013;李珍剛、胡佳, 2013) 。政府主要負(fù)責(zé)城市生活垃圾管理政策的制定, 積極發(fā)揮其方向盤和監(jiān)管者的作用 (“廣州城市生活垃圾治理”課題組, 2014;張英民等, 2011) 。同時(shí), 在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的前提下, 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 鼓勵(lì)私人企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。生活垃圾的清運(yùn)應(yīng)逐漸從政府部門剝離, 推向市場(chǎng), 由相關(guān)企業(yè)承擔(dān), 垃圾的處理則實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作, 同時(shí)推行生活垃圾收費(fèi)制度, 以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān) (張英民等, [78]) 。

首先, 城市生活垃圾收費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)借鑒研究。這部分研究主要介紹了先進(jìn)國家和地區(qū)的城市生活垃圾收費(fèi)情況。有研究指出, 隨著實(shí)踐的進(jìn)展, 先進(jìn)國家和地區(qū)的城市生活垃圾收費(fèi)已經(jīng)由單純的為垃圾處理提供資金支持的“收費(fèi)處理制度”發(fā)展為包括推動(dòng)源頭減量和分類、促進(jìn)資源合理回收利用、實(shí)現(xiàn)垃圾處理市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化在內(nèi)的“收費(fèi)制度”, 現(xiàn)代城市生活垃圾收費(fèi)的基本依據(jù)是“污染者付費(fèi)原則”和“外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化原則” (李大勇、郭瑞雪, 2005;馬本、杜倩倩, 2011) 。一些學(xué)者將國外的城市生活垃圾收費(fèi)方式分為三種類型:一是稅收方式, 將生活垃圾費(fèi)附征于營業(yè)稅、產(chǎn)品稅等稅收之中;二是公用事業(yè)收費(fèi)方式, 將生活垃圾處理費(fèi)附征于水、電等公用事業(yè)收費(fèi)之中;三是, 直接收費(fèi)方式, 政府對(duì)各類生活垃圾產(chǎn)生者直接收取生活垃圾費(fèi)。按計(jì)價(jià)方式不同, 國外生活垃圾收費(fèi)主要分為定額制、計(jì)量制 (包括從量制和超量制) 兩種。定額制以戶或人頭作單位, 收取固定的生活垃圾費(fèi);從量制按生活垃圾量收取費(fèi)用;超量制是在一定數(shù)量?jī)?nèi)免費(fèi)或者低價(jià), 超出數(shù)量收費(fèi)或者收較高的費(fèi)用 (袁開福、羅貴文, 2010;李曉敏, 2014;康偉等, 2011) 。

其次, 中國城市生活垃圾收費(fèi)制度建設(shè)的不足及建議。學(xué)者們指出, 生活垃圾處理收費(fèi)包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式、費(fèi)用使用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等一系列內(nèi)容, 但有關(guān)部委和地方出臺(tái)的生活垃圾處理收費(fèi)辦法和實(shí)施細(xì)則卻規(guī)定得過于粗糙, 導(dǎo)致生活垃圾收費(fèi)管理存在著征收主體多樣、重復(fù)收費(fèi)和亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、開征率和實(shí)際收繳率較低、收費(fèi)成本高、缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制等多重問題 (周長玲、于立杰, 2012) 。同時(shí)還存在收費(fèi)覆蓋面相對(duì)狹窄、收費(fèi)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低、費(fèi)用被占用和挪用現(xiàn)象嚴(yán)重以及收費(fèi)方式與生活垃圾排放量脫鉤等問題 (張宏艷、李夢(mèng), 2011;王楠、閆如玉, 2015;褚祝杰等, 2012) 。因此, 必須建立健全城市生活垃圾處理收費(fèi)制度。學(xué)者們提出, 完善現(xiàn)行生活垃圾收費(fèi)制度必須解決好生活垃圾處理費(fèi)率形成機(jī)制、征收中的“排他機(jī)制”、監(jiān)督約束機(jī)制等問題 (胡小強(qiáng)等, 2013) 。還要明確城市生活垃圾處理費(fèi)征收的主管部門, 確定征收途徑;收費(fèi)模式由均等定額制向計(jì)量制轉(zhuǎn)變;建立嚴(yán)格的生活垃圾處理費(fèi)管理體系;責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)更加嚴(yán)格和規(guī)范 (周長玲、于立杰, 2012) 。

后, 關(guān)于定額收費(fèi)與計(jì)量收費(fèi)的爭(zhēng)論。在構(gòu)建中國城市生活垃圾收費(fèi)制度中, 應(yīng)實(shí)行定額收費(fèi)還是計(jì)量收費(fèi)是學(xué)界爭(zhēng)論較多的一個(gè)問題。有些學(xué)者贊同實(shí)行定額收費(fèi), 認(rèn)為這種收費(fèi)方式簡(jiǎn)單易行, 比較適合剛剛實(shí)行生活垃圾收費(fèi)制度的情況, 而計(jì)量收費(fèi)則面臨著政策執(zhí)行成本較高 (無論是按袋計(jì)量還是按桶計(jì)量, 都會(huì)增加環(huán)衛(wèi)工人的工作量) 、監(jiān)督困難 (如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制會(huì)導(dǎo)致非法傾倒生活垃圾的現(xiàn)象) 等問題 (張?jiān)?、魯明? 2005;李曉敏, [32]) 。有些學(xué)者更加贊同實(shí)行計(jì)量收費(fèi), 認(rèn)為政府實(shí)施城市生活垃圾計(jì)量收費(fèi)是保障分配公平的需要 (褚祝杰等, 2012) , 計(jì)量收費(fèi)對(duì)于促進(jìn)城市生活垃圾的減量化和資源化具有重要意義 (彭曉明等, 2006;趙麗君、劉應(yīng)宗, 2009) 。有些學(xué)者則試圖調(diào)和兩種觀點(diǎn)的矛盾, 更為深入地分析了兩種收費(fèi)方式的適用條件。張學(xué)才和李大勇 (2005) 從垃圾收費(fèi)的發(fā)展情況和城市垃圾產(chǎn)量情況分析, 指出定額收費(fèi)適用于生活垃圾收費(fèi)的初始階段和垃圾產(chǎn)生量較小的城市, 而計(jì)量收費(fèi)則適用于生活垃圾收費(fèi)發(fā)展到一定水平和垃圾產(chǎn)生量較大的城市。杜倩倩等 (2014) 指出, 實(shí)行何種收費(fèi)方式應(yīng)該根據(jù)不同的情況來定, 計(jì)量收費(fèi)是生活垃圾減量化必要政策, 適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾, 其實(shí)行的前提條件是政策收益大于政策執(zhí)行的成本。馬本和杜倩倩 (2011) 建議, 可在生活垃圾產(chǎn)生量大、收費(fèi)實(shí)施時(shí)間較長、無害化處理率高、處理設(shè)施服役期將滿的城市率先開展計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)。

由上述關(guān)于城市生活垃圾管理研究狀況的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn), 隨著改革開放以來中國城市化的發(fā)展、環(huán)境問題的日益嚴(yán)重, 尤其是城市生活垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長, 城市生活垃圾管理問題日益受到學(xué)界的關(guān)注, 已經(jīng)產(chǎn)生了相當(dāng)數(shù)量的研究成果, 其中的一些研究成果已經(jīng)達(dá)到了較高的水平。這些都標(biāo)志著, 這項(xiàng)研究在中國已經(jīng)具有了一個(gè)較好的起步。然而, 從另一方面看, 當(dāng)前的這項(xiàng)研究也還僅僅處于起步階段, 在研究?jī)?nèi)容、研究視角、研究方法等方面還存在一些局限。進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)研究, 需要找準(zhǔn)前進(jìn)方向, 明確研究重點(diǎn), 以使其實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新并對(duì)相關(guān)的實(shí)踐產(chǎn)生更為積極的影響。

本文認(rèn)為, 這主要體現(xiàn)在下述三個(gè)方面:

通過對(duì)大量文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn), 城市生活垃圾管理近年來受到了多個(gè)學(xué)科的關(guān)注。很多研究成果從理工、環(huán)境、法學(xué)等學(xué)科的角度對(duì)城市生活垃圾的處理技術(shù)、污染排放控制、加強(qiáng)規(guī)制等方面進(jìn)行了研究, 甚至有些學(xué)者也對(duì)這一問題進(jìn)行了跨學(xué)科的研究, 這些無疑都是可喜的。然而, 從先進(jìn)國家城市生活垃圾管理的實(shí)踐以及國外學(xué)界的相關(guān)研究來看, 除了技術(shù)、環(huán)保、規(guī)制等方面的問題之外, 城市生活垃圾管理的非常重要的問題, 特別是在適合國情的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式構(gòu)建過程中的問題, 恰恰表現(xiàn)在公共治理方面, 即政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織、專家等主體在城市生活垃圾管理的各個(gè)環(huán)節(jié)如何協(xié)調(diào)配合以構(gòu)建起有效的管理機(jī)制的問題。然而, 在這一問題上, 國內(nèi)學(xué)者的研究卻是很不夠的。很多研究只是對(duì)城市生活垃圾管理的現(xiàn)狀、存在問題以及解決路徑作經(jīng)驗(yàn)性的探討, 而缺乏從公共治理視角切入對(duì)這一問題進(jìn)行具體深入的研究。例如, 從2000年起, 中國即在一些城市進(jìn)行生活垃圾分類收集的試點(diǎn), 但結(jié)果卻收效甚微 (孟思奇, 2014) , 其原因恐怕更多地在公共治理方面, 學(xué)界對(duì)此卻并沒有專門深入的研究。在生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)方面, 很多學(xué)者關(guān)注的是如何細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn), 而實(shí)踐中普通公眾實(shí)行的卻是大類粗分如“二分法”“三分法”“四分法”等。在末端處理階段, 近年來很多學(xué)者注意到了生活垃圾焚燒廠等處理設(shè)施選址和建設(shè)引起的環(huán)境群體性事件和鄰避沖突問題, 但可惜的是很多研究只是著眼于如何一般性地預(yù)防、處置環(huán)境群體性事件和鄰避沖突, 卻對(duì)于如何從公共治理的視角來進(jìn)行生活垃圾焚燒廠的可行性和必要性論證, 來估算相關(guān)的社會(huì)成本, 來推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的有序?qū)嵤┑? 則關(guān)注和研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很大程度上, 正是貼近實(shí)踐的公共治理視角研究的不足造成了很多研究成果存在著泛泛而談、結(jié)論趨同、價(jià)值不大等問題。

就基于公共治理視角的研究而言, 由于受傳統(tǒng)研究方法的影響, 很多學(xué)者跳不出“現(xiàn)狀-問題-措施”的思維模式, 研究框架趨同、研究方法單一。只有較少研究者能夠運(yùn)用實(shí)證研究、案例研究、比較研究等研究方法對(duì)城市生活垃圾管理問題進(jìn)行分析, 更多的是在傳統(tǒng)研究方法基礎(chǔ)上的一般性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。城市生活垃圾管理不僅是一個(gè)復(fù)雜的理論問題, 也是一個(gè)與社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題。近年來, 無論是國家層面還是城市層面, 已經(jīng)對(duì)這一問題給予了相當(dāng)?shù)闹匾? 一些城市也進(jìn)行了城市生活垃圾管理方面的改革, 探索出了一些有效的管理機(jī)制和管理方式。這些都需要運(yùn)用新的研究方法, 進(jìn)行相應(yīng)的理論研究、總結(jié)與創(chuàng)新。在理論上, 研究方法單一嚴(yán)重影響研究成果的質(zhì)量, 造成很多研究成果千篇一律、沒有創(chuàng)新, 對(duì)實(shí)踐問題的解決也缺乏借鑒意義。

由前述關(guān)于研究的一般狀況的統(tǒng)計(jì)和相關(guān)研究的引述可見, 既有研究關(guān)注的主要是生活垃圾的處理和分類收集兩大環(huán)節(jié), 而對(duì)源頭減量、中間收運(yùn)、管理體制、收費(fèi)制度等的研究還有所不足, 這不僅體現(xiàn)在研究成果的數(shù)量方面, 更體現(xiàn)在研究成果的質(zhì)量方面。例如, 從總體上看, 當(dāng)前學(xué)界對(duì)源頭減量的研究主要是從政策制定、意識(shí)提高等方面進(jìn)行的分析, 還缺乏具體深入的研究。在對(duì)中間管理環(huán)節(jié)的研究上, 對(duì)于生活垃圾分類收集和再生資源回收如何有效銜接, 如何發(fā)揮再生資源回收企業(yè)、拾荒者等主體的積極作用等問題, 學(xué)界的關(guān)注還很不夠。在末端處理階段, 近年來很多學(xué)者注意到了生活垃圾焚燒廠等處理設(shè)施選址和建設(shè)引起的鄰避沖突問題, 但只是著眼于如何一般性地預(yù)防、處置。在“整體性管理問題”的研究中, 關(guān)于如何建立適合國情的城市生活垃圾管理體制和收費(fèi)制度, 如何加強(qiáng)對(duì)生活垃圾管理過程的有效監(jiān)管等問題, 都值得更加關(guān)注。應(yīng)該看到, 城市生活垃圾管理是一個(gè)各環(huán)節(jié)密切相關(guān)的系統(tǒng)工程, 分類收集和垃圾處理中的一些問題往往是源頭減量、中間運(yùn)收, 以及管理體制、收費(fèi)制度等“整體性管理問題”導(dǎo)致的。因此, 如果不能夠較好地解決源頭減量、中間運(yùn)收、管理體制、收費(fèi)制度中存在的問題, 也就不能夠較為徹底地解決分類收集和垃圾處理中的問題。此外, 城市生活垃圾管理還涉及到政府責(zé)任履行、公眾相關(guān)知識(shí)教育、生活習(xí)慣養(yǎng)成、社會(huì)文明培育等更深層次的問題, 然而, 相對(duì)于國外學(xué)界的研究而言, 國內(nèi)學(xué)界對(duì)這些主題還普遍缺乏深入細(xì)致的研究。可以說, 正是對(duì)上述管理環(huán)節(jié)和主題的理論關(guān)注度不夠在很大程度上制約了這項(xiàng)研究的深入進(jìn)行。

本文認(rèn)為, 應(yīng)從以下五個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)城市生活垃圾管理研究:

這是在研究著眼點(diǎn)方面的建議。中國的城市生活垃圾管理有其特殊的國情, 現(xiàn)實(shí)中現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式的構(gòu)建又處于迅速發(fā)展之中, 因此這項(xiàng)研究應(yīng)特別注意貼近實(shí)踐的發(fā)展。第一, 應(yīng)貼近“特殊國情”的實(shí)踐。這里的所謂“特殊國情”, 并不是強(qiáng)調(diào)中國區(qū)別于其他國家的“獨(dú)特性”, 而是指在遵循城市生活垃圾管理普遍規(guī)律前提下的一些局部性、階段性的特點(diǎn)。例如, 由于傳統(tǒng)上形成的廢品回收模式的存在以及現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式還沒有建立起來, 導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在著“再生資源回收利用”和“生活垃圾分類收集”兩套管理體制同時(shí)運(yùn)行而又銜接不夠的問題;在傳統(tǒng)的廢品回收模式下, 居民具有出售生活垃圾賣錢的習(xí)慣, 拾荒者也有撿拾和收購垃圾的傳統(tǒng), 這些因素都影響著生活垃圾收費(fèi)制度的實(shí)施;由于公眾缺乏生活垃圾管理意識(shí), 導(dǎo)致生活垃圾源頭分類難以有效推開, 等等。如果不貼近這些生活垃圾管理的“特殊國情”, 只是一味地強(qiáng)調(diào)借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)的話, 勢(shì)必難以認(rèn)清中國城市生活垃圾管理的現(xiàn)實(shí)。第二, 應(yīng)及時(shí)關(guān)注并跟上中國現(xiàn)代化城市生活垃圾管理實(shí)踐的迅速發(fā)展。應(yīng)該看到, 近年來中國在現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式構(gòu)建上正在經(jīng)歷著迅速發(fā)展。例如, 在生活垃圾管理體制改革方面, 國家《“十三五”規(guī)劃 (2016—2020年) 》提出要“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò), 加強(qiáng)生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”。在生活垃圾分類方面, 2016年6月國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案 (征求意見稿) 》提出“到2020年底, 重點(diǎn)城市生活垃圾得到有效分類, 實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的重點(diǎn)城市, 生活垃圾分類收集覆蓋率達(dá)到90%以上, 生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”。在城市生活垃圾管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中, 有些城市關(guān)于生活垃圾的源頭分類也進(jìn)行了一些可貴的探索, 有些城市也在積極實(shí)驗(yàn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的PPP模式, 等等。作為一項(xiàng)與實(shí)踐結(jié)合緊密的研究, 應(yīng)該高度關(guān)注并及時(shí)跟上這些實(shí)踐的發(fā)展。

這是在研究視角和理論基礎(chǔ)方面的建議。如前所述, 城市生活垃圾管理既是一個(gè)技術(shù)、環(huán)境、規(guī)制問題, 更是一個(gè)公共治理問題, 尤其是在中國加速城市化和現(xiàn)代化生活垃圾管理模式構(gòu)建的過程中, 生活垃圾管理的“公共性質(zhì)”更加突出。因此, 進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)研究的一個(gè)重要方面, 應(yīng)是更為重視基于公共治理視角的研究。公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機(jī)、市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制危機(jī), 以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論 (丁煌, 2011) 。這一理論自20世紀(jì)90年代興起以來, 迅速成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性理論之一。經(jīng)過二十多年的發(fā)展, 公共治理的內(nèi)涵不斷豐富, 被廣泛應(yīng)用于公共事務(wù)的研究中。所謂公共治理, 就是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公眾等多元主體, 通過合作、協(xié)商而不是命令、規(guī)制, 來凝聚公共意志、管理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益。近年來, 中國城市生活垃圾管理中政府作為單一治理主體的弊端日益顯現(xiàn), 成為制約城市生活垃圾管理水平提升的重要因素。而從城市生活垃圾管理較為先進(jìn)的國家的經(jīng)驗(yàn)看, 引入公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等主體共同進(jìn)行城市生活垃圾管理, 是現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式的普遍做法。此外, 從中國的經(jīng)驗(yàn)看, 部分私人企業(yè)、拾荒者等主體實(shí)際上也參與生活類再生資源的回收利用。特別是隨著市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn), 以及政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營等方式的應(yīng)用, 企業(yè)在城市生活垃圾管理領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此, 中國的城市生活垃圾管理問題已經(jīng)不僅僅是政府單方面就能管理好的問題, 而成為需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元利益相關(guān)主體共同參與治理的問題。在這樣的情況下, 就需要政府拋棄傳統(tǒng)的單一主體管理模式, 通過合作與協(xié)商, 建立一種政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等多元主體共同參與的治理模式。在這一模式中, 應(yīng)結(jié)合中國的具體國情, 既保障政府在城市生活垃圾管理中的主導(dǎo)地位, 又加強(qiáng)政府與其他主體的回應(yīng)與協(xié)作。在此背景下, 將公共治理理論運(yùn)用到中國城市生活垃圾管理的研究中無疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

這是研究方法方面的建議, 即應(yīng)在傳統(tǒng)研究方法基礎(chǔ)上, 重視運(yùn)用實(shí)證研究、案例研究、比較研究等社會(huì)科學(xué)的多種方法進(jìn)行城市生活垃圾管理研究。首先, 增加對(duì)城市生活垃圾管理的實(shí)證研究。城市生活垃圾管理作為一個(gè)與實(shí)踐緊密聯(lián)系的研究領(lǐng)域, 迫切需要增加兩個(gè)方面的實(shí)證研究。一個(gè)是垃圾分類問題的實(shí)證研究。2000年以來在一些城市進(jìn)行的生活垃圾分類收集試點(diǎn)之所以未能成功, 其原因也許更多的是在居民分類意識(shí)和行為上, 學(xué)者需要著重于對(duì)城市居民的生活垃圾分類意識(shí)和行為進(jìn)行實(shí)驗(yàn)觀察以及對(duì)相應(yīng)居民進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談等方面的研究。另一個(gè)是鄰避抗?fàn)巻栴}的實(shí)證研究。由垃圾設(shè)施建設(shè)引起的鄰避抗?fàn)庮l發(fā)不斷, 學(xué)者需要對(duì)這些鄰避事件進(jìn)行實(shí)際調(diào)研, 對(duì)鄰避居民進(jìn)行訪談等, 深入了解事件背后的社會(huì)因素, 從而獲取第一手資料。其次, 加強(qiáng)對(duì)城市生活垃圾管理的案例研究?，F(xiàn)有研究大多是以某一典型城市為案例進(jìn)行的個(gè)案研究, 未來研究要在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)多案例研究, 如就北京市、上海市、廣州市等特大城市的源頭分類實(shí)踐進(jìn)行多案例研究;同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)城市生活垃圾管理中一些成功模式的案例分析, 如南京“堯化模式”4、綠色銀行賬戶模式等。后, 對(duì)城市生活垃圾管理進(jìn)行比較研究。有些學(xué)者對(duì)中國與外國的城市生活垃圾管理活動(dòng)進(jìn)行了橫向比較, 以借鑒國外的管理經(jīng)驗(yàn)。后續(xù)研究需要加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)不同城市在城市生活垃圾管理方面 (如垃圾分類、回收體系等) 的橫向比較研究, 特別是需要加強(qiáng)縱向比較研究, 例如對(duì)中國不同歷史時(shí)期的城市生活垃圾管理政策進(jìn)行比較, 明確政策的演變過程和未來走向;對(duì)某一個(gè)城市不同時(shí)期的管理方式進(jìn)行比較, 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 為未來的方式選擇提供指導(dǎo), 等等。

這是關(guān)于現(xiàn)階段研究?jī)?nèi)容的建議之一。在城市生活垃圾管理系統(tǒng)整體研究的基礎(chǔ)上, 要將這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行分解, 對(duì)每個(gè)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行拓展和深化, 以求得整個(gè)管理系統(tǒng)優(yōu)化的總體目標(biāo)。首先, 源頭產(chǎn)生階段應(yīng)該是研究重點(diǎn)之一。只有搞好源頭減量和分類, 中間收運(yùn)和末端處理才會(huì)起到事半功倍的效果。因此, 在這一階段要加強(qiáng)對(duì)公眾節(jié)約資源的宣傳和教育研究, 生產(chǎn)商包裝物減量使用的制度研究, 生活垃圾源頭分類的自律機(jī)制和制度約束機(jī)制研究, 以及垃圾分類回收的制度機(jī)制研究。其次, 在中間收運(yùn)階段, 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)垃圾拾荒者、廢品回收商等“體制外”的生活垃圾管理群體的深入研究, 包括體制外主體在城市生活垃圾管理中的角色定位以及政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)范性引導(dǎo)和監(jiān)管等方面。同時(shí), 還要深化對(duì)以社會(huì)力量為主的再生資源回收體系的研究, 以及生活垃圾分類收集與再生資源回收利用的有效銜接研究。再次, 末端處理階段要著重關(guān)注垃圾處理引起的社會(huì)問題。面對(duì)日益頻發(fā)的由垃圾焚燒廠等處理設(shè)施建設(shè)引起的鄰避沖突問題, 學(xué)界應(yīng)該研究如何處理好城市生活垃圾管理與環(huán)境糾紛的關(guān)系問題, 例如:基于城市生活垃圾管理的視角求解垃圾焚燒類鄰避群體性事件的預(yù)防問題研究;在反焚燒成為一種常態(tài)時(shí), 如何把公眾納入垃圾處理設(shè)施建設(shè)中使PPP模式從“雙贏”轉(zhuǎn)為“多贏”的研究;通過對(duì)生活垃圾焚燒廠的可行性和必要性論證來估算相關(guān)的社會(huì)成本, 以推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的有序?qū)嵤┑难芯?等等。后, 在整體性管理問題上, 加強(qiáng)基于居民傳統(tǒng)垃圾分類習(xí)慣、體制外主體回收利用體系等的研究, 無疑將有利于建構(gòu)中國特色的城市生活垃圾管理體制和適合當(dāng)前中國國情的垃圾收費(fèi)制度。

這是另一個(gè)關(guān)于研究?jī)?nèi)容的建議?？傮w而言, 中國的城市生活垃圾管理正面臨著一個(gè)從傳統(tǒng)的廢物回收利用模式向現(xiàn)代化生活垃圾管理模式的轉(zhuǎn)型。而根據(jù)先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn), 在這樣一個(gè)時(shí)期, 政府在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式建構(gòu)過程中無疑發(fā)揮著主導(dǎo)性作用, 肩負(fù)著極其重要的責(zé)任。換句話說, 沒有政府相關(guān)責(zé)任的履行和作用的發(fā)揮, 就不可能建立起現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式。基于此, 本文認(rèn)為, 當(dāng)前應(yīng)特別加強(qiáng)政府在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式建構(gòu)中下述四方面責(zé)任的研究:第一, 領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)的核心是帶領(lǐng)并引導(dǎo)特定對(duì)象朝一定方向前進(jìn)。對(duì)于城市生活垃圾管理而言, 就是政府制定出相應(yīng)的規(guī)則和規(guī)劃, 引導(dǎo)相關(guān)主體參與城市生活垃圾管理模式轉(zhuǎn)型。在這一方向性的引導(dǎo)過程中, 中央政府的相關(guān)主管部門應(yīng)發(fā)揮主要作用。第二, 組織責(zé)任。這里的“組織”指的是管理的一種職能, 是相關(guān)主體有目的、有系統(tǒng)地集合起來, 采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。在中國現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式構(gòu)建過程中, 地方政府, 特別是各城市政府, 肩負(fù)著重要的組織責(zé)任。例如, 城市政府應(yīng)根據(jù)中央相關(guān)的規(guī)則和規(guī)劃, 理順生活垃圾管理有關(guān)的政府部門之間的職責(zé)關(guān)系, 調(diào)動(dòng)相關(guān)的企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等主體的積極性, 共同做好本區(qū)域的城市生活垃圾管理工作。第三, 監(jiān)管責(zé)任。這里的“監(jiān)管”指的是政府對(duì)其他參與主體進(jìn)行監(jiān)督管理以保障城市生活垃圾管理的有序進(jìn)行。針對(duì)實(shí)踐中暴露出的諸如生活垃圾不分類、地溝油、污染物排放超標(biāo)等問題, 學(xué)界急需加強(qiáng)政府如何履行相關(guān)監(jiān)管職責(zé)研究;同時(shí)監(jiān)管作為一個(gè)全過程的問題, 需要保持從源頭到末端的系統(tǒng)性和連續(xù)性, 因此要增加如何利用政府的合法性權(quán)威以構(gòu)建全鏈條的監(jiān)管體系的研究。第四, 教育責(zé)任。這里的“教育”泛指有目的地影響人的身心發(fā)展的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)?，F(xiàn)代城市生活垃圾管理離不開社會(huì)公眾的廣泛參與, 而在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式構(gòu)建過程中, 特別需要政府加強(qiáng)輿論宣傳和專門知識(shí)的培訓(xùn)等“教育”活動(dòng), 以培養(yǎng)公眾的生活垃圾管理意識(shí)和技能。在履行政府責(zé)任的問題上, 研究者應(yīng)注意, 一方面應(yīng)看到, 中國政府總體而言是“強(qiáng)政府”5, 各級(jí)政府具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和教育能力。另一方面, 也應(yīng)厘清政府與其他主體的責(zé)任邊界, 既要讓政府履行其應(yīng)有的職責(zé), 又要讓企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等主體發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

總之, 中國城市生活垃圾管理問題已經(jīng)到了十分嚴(yán)峻的地步, 構(gòu)建現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式的任務(wù)十分艱巨。這為學(xué)界的相關(guān)研究提出了十分重要的課題, 亟需對(duì)這一課題進(jìn)行高度關(guān)注并進(jìn)行深入研究。在研究中應(yīng)貼近相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展, 秉持公共治理的視角和理論基礎(chǔ), 重視實(shí)證研究、案例研究和比較研究, 加強(qiáng)現(xiàn)代化城市生活垃圾管理過程和相應(yīng)的政府責(zé)任研究, 以形成并構(gòu)建起現(xiàn)代化、本土化的城市生活垃圾管理理論。